Veřejná prospěšnost v ČR a jinde ve světě (A. Doležalová)

Úvod

V souvislosti s tvorbou a přijetím nového občanského zákoníku se objevilo mnoho oblastí, které bylo třeba promyslet a nastavit zcela nově, protože ve stávající legislativní praxi České republiky neměly dosud své místo. Patřila k nim také otázka statusu tzv. veřejné prospěšnosti u neziskových organizací. Historie diskusí kolem tohoto zákona je poměrně dlouhá a zapojila se do ní nejen Rada vlády pro nestátní neziskové organizace, Legislativní rada vlády, Ministerstvo spravedlnosti, Asociace veřejně prospěšných organizací, ale v nebývalé míře také jednotlivé neziskové organizace. Návrh zákona předložila Sněmovně vláda 22. dubna 2013, a týž den byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 989/0. Organizační výbor projednání návrhu zákona doporučil 25. dubna 2013, a po projednání v Ústavně právním výboru byl schválen ve třetím čtení na 57. schůzi Poslanecké sněmovny, konané 8. srpna 2013. O osm dní později, 16. srpna 2013, byl text schváleného návrhu zákona postoupen Senátu ČR. Senát na své 13. schůzi, konané 12. září 2013, návrh zákona zamítl.1

Na ploše jedné studie není možné vyhodnotit důsledky nepřijetí zákona o veřejné prospěšnosti pro neziskové organizace. Cílem této studie je ukázat, že vymezení a úprava veřejné prospěšnosti je běžnou součástí legislativní praxe v zemích, v nichž se neziskové organizace nejen těší přízni veřejnosti, ale také nemalou měrou přispívají k řešení celé řady hospodářských a sociálních problémů. V této studii vysvětlíme historický vývoj principu veřejné prospěšnosti a jeho současné užití v jiných zemích. Na základě těchto znalostí pak snáze objasníme, s jakými potížemi se český zákonodárce potýkal při konstruování statutu veřejné prospěšnosti a jaký význam porozumění veřejné prospěšnosti má pro fungování neziskových organizací.

Občanský zákoník poprvé přináší do českého právního řádu vymezení veřejné prospěšnosti jako určité kvalitativní vlastnosti právnické osoby. Tím otevírá neziskovým organizacím cestu k získání statusu veřejné prospěšnosti jako určitého „stvrzení“ zvláštní kvality veřejně prospěšných právnických osob soukromého práva.2 Ani nový občanský zákoník však neřeší problém, který neziskové organizace od počátku 90. let nesou v české společnosti jako Kainovo znamení – co je to ona veřejná prospěšnost, jak se projevuje, jak se evaluuje a kdo ji uznává.

Veřejné dobro a všeužitečný účel: exkurze do minulosti

Hledáme-li ukotvení pojmu veřejná prospěšnost v historii, nutně jsme konfrontováni s pojmem obecné dobro, bonum commune. Ten vyrůstá z propojení kategorií dobro, rovnost a spravedlnost. To jsou klíčové kategorie Aristotelova učení o společnosti, jsou však spojeny už před Aristotelem ve Starém zákoně; pro pochopení způsobu a míry jejich propojení je třeba vzít v úvahu obsah pojmu občan u Aristotela a bližní ve Starém zákoně stejně jako úzkou souvislost mezi dobrem jednotlivce a společnosti (athénské polis a židovského národa).3 Koncept „antických“ ctností znovuobjevila renesance, díky své zahleděnosti do všeho antického. Ke klasickým ctnostem a všeobecné „bona fides“ se přiřadila právě také bonum commune – inovace středověkých církevních otců, Sv. Augustina a Sv. Tomáše Akvinského. T. Akvinský, který jako aristotelik nejen považoval člověka za tvora společenského, považoval zákon za nařízení rozumu ve prospěch obecného dobra.

V českém středověkém zákonodárství nacházíme stejnou dvojici dobra a spravedlnosti. Vyvíjely se nejen co do obsahu pojmu “dobro” resp. “obecné dobro”, ale i co do rozsahu osob, na něž se vztahovalo, a kdo jej formuloval. Pojem obecného dobra měl podobu konsensu, který byl v souladu s božím zákonem. Ve středověku “obecné dobro” formuloval nejprve panovník představující Českou korunu: král usiloval o blaho a prospěch všech osob na daném území. Později se na formulaci podílela také šlechta, zemští úředníci či příslušníci panského stavu, přičemž tyto skupiny zároveň rozšiřovaly obsah pojmu “Česká koruna”. Toto obecné dobro se naplňovalo pestrou škálou činností, které vždy souvisely s vymezením funkcí státu. Ve Vladislavském zřízení zemském je formulováno tak, že panovník má působit k obecnému dobrému, “pokudž by řáduom, právům, svobodám, privilegiím, zřízení zemských na škodu a ublížení nebylo”.4 Návrh zemského zřízení zpracovaný krátce před Bílou horou obsahuje ustanovení o obecném dobrém, ale také o obecném užitečném a zemském dobrém. Obecné dobro se tak stává tím, co je ku prospěchu celé země, státu, Koruny české: teritoriální a personální prvek se dostávají do rovnováhy.5

Tento návrh se v Čechách kodifikací nestal.6 O 130 let později (v roce 1754) Marie Terezie v rámci Habsburské monarchie předala do panovníkových rukou pravomoc rozhodovat, zda dobročinná nadání skutečně slouží veřejnému prospěchu či soukromým cílům – nařídila provést soupis všech pro chudinu určených dobročinných nadání a také prozkoumat, kdo a pro jaký účel je založil, ale také způsob uložení majetku, okruh osob, na něž se nadační dobro mělo vztahovat, a konečně také, kdo majetek nadace spravuje a rozděluje. To byl zřejmý krok ke kontrole majetku, který byl v nadacích uložen a souvisel nejen s rostoucím počtem nadací, ale také s rostoucími berními nároky státu na obyvatele. Od té doby nejprve nadace a později také spolky a družstva podléhaly státnímu dozoru (kontrolu vykonával buď zemský politický úřad nebo státní nadační úřad, šlo-li o věnování vyplývající ze závěti. Zásadní úkony jako vznik nadace či změnu jejího statusu schvalovala dvorská kancelář či samotný panovník, ten zvláště v případech věnování velkého majetku) a to ve dvou směrech: aby pod záminkou dobročinného účelu nešlo o pouhou ochranu majetku a zároveň, aby v případě, že jde skutečně o dobročinný účel, byla vůle zakladatele respektována a naplňována i po jeho smrti. Šlo tedy ve své podstatě o ochranu myšlenky dobročinnosti, která pod vlivem křesťanství byla stále pojímána jako projev účinné lásky k bližnímu, a tím k bohu.

Dobově bylo přitom dobro (bonum) vnímáno jako věc sloužící k dosažení jistého účelu. Dobrověda, která se zabývala stupni a způsoby dobra, ale hlavně hledáním dobra, jež by bylo “hlavou všech,” rozeznávala dobra předmětná (movitá a nemovitá) a podmětná (blaha): “Čím vyšší jest účel a čím způsobilejší prostředek k němu, tím povýšenější je dobro; jakmile ale mizí veškerý účel, mizí i dobro”.7 Rozlišuje se tedy dobro v dvojím smyslu – mravním jako dobro naprosté, a v ohledu relativním jako dobro vztažité, či statkové. Dobro jako pojem o dobrém tak mohlo být totožné s pojmem užitečno, krásno, mravní dobro a znamenalo totéž co blaho, ve smyslu prospěchu: dobro vlasti, obce, spolku.

Všechny soukromé dobročinné aktivity musely takový veřejný účel naplňovat; používal se termín účel všeužitečný, později také “omezeně všeužitečný”. To když k jeho plnění sloužil spolek nebo nadace jím zřízená; ty totiž mířily pouze ke svým členům. Za všeužitečný účel však byla považována i činnost nadací, které nadační dobro směřovaly pouze k rodinným příslušníkům zakladatele.8 Tento všeužitečný účel byl v zákonech jen hrubě vymezen – obvykle jako peníze trvale určené ústavům všeobecně prospěšným, tzn. na duchovní obročí, na školy, nemocnice, chudobince nebo určitým osobám na živobytí. Vymezení fakticky kopírovalo existující oblasti působení dobročinných institucí, do poloviny 19. století nadací, příp. cechů, později také spolků a družstev.9

Konec 19. a počátek 20. století a především období první republiky přinesly v této praxi zásadní změnu. Stát začal hrát aktivní roli v sociální oblasti a část dobročinných aktivit začal vytěsňovat a zároveň skrze dotace a subvence zvýhodňoval některé z dobročinných institucí, resp. umožnil jim hledat výhodu plynoucí ze státní podpory, aniž následovala účinná státní kontrola plnění úkolu, k nimž se přijetím příspěvku ze státního rozpočtu zavázaly,10 a aniž byl obsah pojmu veřejná prospěšnost blíže specifikován.

Zkušenost ze zahraničí: právní úprava veřejné prospěšnosti ve vybraných evropských zemích

Současná Evropa je v otázce statusu veřejné prospěšnosti rozdělená – dělící linie vede stejným koridorem jako někdejší železná opona. Západoevropské porozumění tomuto konceptu říká, že veřejně prospěšné je to, co je prospěšné pro společnost, komunitu, občany a konkrétní jednotlivce. A konkrétní jednotlivci jako příjemci služby či donoři jsou ti, kdo veřejnou prospěšnost té které organizace stvrzují. V postkomunistické Evropě je za veřejně prospěšné považováno stále ještě v převážné míře to, co je veřejně prospěšné z hlediska státu či vlády. Jakoby veřejná prospěšnost neziskových organizací byla naplněním vztahu mezi nimi a státem, nikoliv vztahem neziskových organizací k občanům.

Tento rozdílný přístup nepotřebuje zřejmě bližšího objasnění – je dán kontinuitou, resp. diskontinuitou filantropické tradice v obou částech Evropy. Naším záměrem je ukázat, jak se tento rozdílný přístup odráží v legislativní úpravě veřejné prospěšnosti a jaké důsledky odsud vyplývají pro stát, neziskové organizace a občany samotné. V legislativě se toto rozdílné porozumění pojmu veřejná prospěšnost projevuje už v tom, jak se země střední a východní Evropy od (byť vágních) formulací o veřejné prospěšnosti v zákonech k jednotlivým typům neziskových organizací či výčtu právních forem organizací, které mohou být za veřejně prospěšné považovány, přesunuly k formulaci samostatných zákonů o veřejné prospěšnosti.

Zákon o veřejné prospěšnosti je v Maďarsku už od roku 1997 a v Polsku od roku 2003. V obou případech zákon taxativně vymezuje, které činnosti je možné považovat za veřejně prospěšné (užitečné pro společnost). Službu musí poskytovat organizace s neziskovým statusem (je vymezena právní forma organizace) a nediskriminačně; polský zákon obsahuje podmínku vykonávat takovou činnost po dobu alespoň dvou let. Slovensko sice nemá speciální zákon, ale o veřejné prospěšnosti hovoří zákon o všeobecně prospěšných službách, když podává výčet činností, které mohou být všeobecně prospěšné; po novele z roku 2002 jde pouze o demonstrativní výčet. Právní forma organizací, které mohou být za všeobecně prospěšné uznány, kodifikována není. Dosavadní praxe však ukazuje, že jde především o nadace, občanská sdružení, organizace poskytující všeobecně prospěšné služby a neinvestiční fondy. Nicméně žádná fyzická ani právnická osoba není z poskytování veřejně prospěšné služby předem vyloučena.

O udělení statusu veřejné prospěšnosti organizace žádá s doklady o veřejné prospěšnosti své činnosti obvykle soud; ten provádí registraci a zápis do rejstříku. Tím se informace o organizací stávají veřejně dostupnými. V Polsku navíc zákon vymezuje způsob financování a hospodaření organizace a okolnosti zapojení dobrovolníků do její činnosti. Kontrolu provádí obvykle ministerstvo práce. Status veřejné prospěšnosti může být organizacím odebrán.

Benefity spojené se stausem veřejné prospěšnosti se točí kolem daňových úlev a získávání státních dotací. V Maďarsku je jejich výčet obsažen přímo v zákoně. Od roku 1996 tam mohou organizace čerpat příspěvky z 1 % daňových asignací, od roku 2001 2 %. Také v Polsku mohou organizace se statusem veřejné prospěšnosti získávat prostředky z daňových asignací (1 %), mají právo na bezplatnou propagaci ve veřejných médiích, mají slevy při používání veřejného majetku a některá daňová osvobození. Na Slovensku stát podporuje všeobecně prospěšné organizace (resp. činnosti) formou daňových slev – takové organizace jsou částečně osvobozeny od daně z příjmu a zvýhodněni jsou také poskytovatelé darů; další slevy na daních mohou poskytovat municipality. Také na Slovensku se využívá daňových asignací, ale daňovým poplatníkům je nabídnuto spektrum organizací, v jejichž prospěch mohou dary poukázat; toto spektrum se nepřekrývá s demonstrativním výčtem organizací a činností, popsaných ve výše zmíněném zákoně o všeobecně prospěšných službách. Mohou to být občanská sdružení, nadace, neinvestiční fondy, neziskové organizace poskytující všeobecně prospěšné služby, účelová zařízení církví a náboženských společností, organizace s mezinárodním prvkem, Slovenský Červený kříž, instituce pracující v oblasti vědy a výzkumu, Protidrogový fond, Fond rozvoje odborného vzdělávání a přípravy.

Obrátíme-li pozornost na západ od našich hranic, uvidíme, že specifické zákony zde neexistují, a že veřejná prospěšnost je řešena především skrze daňové výhody nebo skrze soukromé instituce, udělující nějakou formu certifikátu.

Specifickou instituci představuje např. soukromá nadace Zewo11 ve Švýcarsku a státem zřizovaná Charity Commission12 ve Velké Británii (zvlášť pro Anglii a Wales, Skotsko, Severní Irsko). Charity Commission, je vládní úřad, který staví na více než 400 leté tradici, definuje charitativní organizace jako ty, které evidentně prospívají jednotlivcům, jimž jsou určeny a zároveň veřejnosti. Organizaci neuzná za charitativní, pokud tyto požadavky naplňuje pouze část její činnosti. Švýcarská nadace Zewo je soukromá nadace, která uděluje certifikát veřejné prospěšnosti těm organizacím, které splní její podmínky transparentnosti a efektivity. Transparentní znamená, že mají nezávislou správní radu, oddělenu strategicku a výkonnou moc (pokud nejde o malou organizaci s minimálním počtem členů), nastaven vnitřní systém kontroly, podléhají auditu a zveřejňují výši odměn svého vedení. Efektivnost vyplývá ze způsobu, jakým rozdělují a užívají finanční zdroje na administrativu, fundraising a vlastní účel.

Ve Velké Británii je navíc zákonem vymezen přehled veřejně prospěšných účelů ve dvanácti okruzích: prevence a zmírnění chudoby; rozvoj vzdělávání; pokrok v náboženství; rozvoj zdraví a záchrana životů; rozvoj občanství a komunity; rozvoj umění, kultury, kulturního dědictví a vědy; rozvoj amatérského sportu; pokrok v oblasti lidských práv, řešení konfliktů či usmíření, podpora náboženské a rasové rovnosti i rozmanitosti; pokrok v oblasti ochrany životního prostředí nebo pomoc těm, kteří jí potřebují z důvodu věku, zdravotního postižení, těžké finanční situace či z jiných znevýhodňujících důvodů; rozvoj životních podmínek zvířat; podpora efektivity ozbrojených sil koruny a policie, požární a záchranné služby; a jiné účely, které jsou v současné době uznávány za veřejně prospěšné.13 Poslední aktualizace je z roku 2011.

Ve Švýcarsku žádný zvláštní zákon či právní institut pro veřejně prospěšné organizace neexistuje, neexistuje tam ani taxativně vymezený přehled veřejně prospěšných činností. Organizace ale musí splňovat účel (humanitární, socio-kulturní, ochrana životního prostředí a zvířat), musí to být nezisková činnost. Navíc stát požaduje nejen veřejný zájem a jeho uznání veřejným míněním, ale také absenci vlastního zájmu, nezištnost a altruismus, a využívání prostředků výhradně na dobročinné účely.

Německo zvolilo demonstrativní výčet veřejně prospěšných činností uvedený v občanském zákoníku, přičemž ten rozlišuje mezi vzájemnou prospěšností (typickou pro spolky) a veřejnou prospěšností. Veřejně prospěšná je přitom taková organizace, jejíž aktivity podporují veřejné blaho. Své služby taková organizace poskytuje nediskriminačně, přičemž nediskriminačně znamená, že se služby neposkytují pouze členům nebo jinak spřízněným osobám. Rovněž v Nizozemí jsou obvykle kladeny požadavky ohledně nediskriminačního přístupu při udělování příspěvků klientům, požadavky ohledně vnitřní správy, hospodaření v rámci organizace, využívání zisku výhradně k veřejně prospěšným účelům a ne rozdělováním uvnitř organizace, či určitá míry transparentnosti. Naopak v Německu status veřejné propěšnosti nezakládá požadavek transparentnosti – veřejně prospěšné organizace jsou povinny předkládat výroční zprávu svým nejvyšším orgánům a příslušným orgánům spolkové země, ale nemusí ji zveřejňovat. V Německu zákonodárce prostřednictvím ministerstva financí kontroluje výši platů v příslušné organizaci a skutečnost, že činnost zakládající veřejnou prospěšnost a tím daňové zvýhodnění, je hlavní a převažující činností organizace.

O uznání statusu veřejné prospěšnosti rozhodují nejčastěji finanční úřady nebo specifické instituce, což souvisí se skutečností, že v západoevropských zemích je veřejná prospěšnost upravena daňově. V Německu status udělují místní finanční úřady, a ty ho mohou také odejmout; držitelé jsou prověřováni každé tři roky. Finanční úřady rozhodují také v Nizozemí, a to od roku 2001, kdy se v souvislosti se zvýšenou kontrolou financování terorismu skrze neziskové organizace podmínky udělování statusu veřejné prospěšnosti zpřísnily. Pro jeho udělení v Nizozemí však stačí, aby organizace provozovala veřejně prospěšnou činnost alespoň z 50ti %. Do roku 2001 musely mít tento status ovšem pouze ty organizace, které čerpaly státní dotace. Ve Švýcarsku je veřejná prospěšnost v rukou jednotlivých kantonů a jejich finančních úřadů. O status se žádá a platí pouze v kantonu, ve kterém bylo požádáno; udělují jej místní finanční úřady. Neexistuje ani centrální registr neziskových organizací, neziskovky se registrují podle kantonů. Povinně se přitom registrují pouze nadace a sdružení s obchodními aktivitami.

Co se týče případných benefitů, vyplývajících z uznání organizace za veřejně prospěšnou, jejich jádro tvoří daňové výhody. V Německu jsou daňově zvýhodněny veřejně prospěšné účely včetně charitativních a náboženských. Taková organizace má výhodu při vyměřování daně z příjmu, DPH, dědické a darovací daně či daně z nemovitostí; ale ne vždy ve stejné míře. Např. od DPH jsou zcela osvobozeny organizace působící ve zdravotní, vzdělávací, vědecké a kulturní oblasti; do snížené sazby patří i vedlejší výdělečné činnosti. Benefity se ovšem vztahují také na dárce, a to výrazně – dárce si může odečíst z daní příspěvky veřejně prospěšným organizacím až do výše 20 % svých ročních příjmů; v případě překročení limitu si může část převést do následujícího daňového období. Organizace, které mají status veřejné prospěšnosti, mohou získat dar od fyzické osoby až do výše 1 mil. eur a dárce si může tuto částku postupně uplatňovat v následujcích devíti letech. V Nizozemí je veřejná prospěšnost řešena prostřednictvím zákona o dani dědické a darovací. Ve Švýcarsku jsou veřejně prospěšné organizace osvobozeny od daně z příjmu, ale musí se o ně žádat. Kromě toho jsou veřejně prospěšné aktivity a veškeré charitativní organizace zařazeny do snížené sazby daně z přidané hodnoty. Pokud organizace platí DPH, nevztahuje se na darované částky. Dárci mohou uplatnit daňové odpočty na dary až do výše 20 % z příjmů. Status veřejné prospěšnosti může být týmž úřadem odebrán.

Srovnání pojetí „veřejné prospěšnosti“ v západní a východní Evropě

Z představených konceptů veřejné prospěšnosti zřetelně vyplývají rozdíly v přístupu k této otázce v západní a postkomunistické Evropě. Rozdíly se týkají legislativní úpravy veřejné prospěšnosti, požadavků na transparentnost, její kontroly a dopadů na společnost.

  1. Výrazná odlišnost spočívá v legislativní úpravě veřejné prospěšnosti, kdy v post-komunistické Evropě je patrná snaha po její kodifikaci. Zákon však obvykle nedělá nic víc, než že kodifikuje znaky typické pro neziskové organizace. Ale zároveň nezpochybňuje, že by veřejně prospěšnou činnost mohly vykonávat i organizace bez tohoto statusu. V západní Evropě zároveň většina neziskových organizací o status veřejné prospěšnosti vůbec neusiluje.14
  2. Zatímco v postkomunistické Evropě je patrná jakási posedlost transparentností – ať už ve smyslu vyhnout se jí nebo ji požadovat v maximální možné míře, v západní Evropě jde o velmi jednoduchý požadavek, který vůbec nemusí souviset se zveřejňováním informací o organizaci. Představy o náplni pojmu transparentnost se velmi různí a vychází z tradice konkrétní země.
  3. Pokud jde o kontrolu neziskových organizací, v západní Evropě není garantem a kontrolním orgánem nikdy centrální úřad – jde buď o orgány místní správy nebo soukromé instituce. Naopak postkomunistické země svěřují pravomoce centrálním orgánům nebo soudům; přitom praxe (zřetelně v Maďarsku) ukazuje, že tato praxe má negativní implikace a může vést k rozkolu mezi názorem vlády a neziskových organizací. Zároveň se neziskové organizace brání návrhům na zřízení centrálního orgánu složeného z odborníků, jako je tomu např. ve Velké Británii. Tyto obavy jsou zřejmě dány zkušeností s klientelismem a korupcí v rámci dosavadního rozdělování státních příspěvků. Jistě ale souvisí také s nedostatkem tradice a nezávislých odborníků. Samoregulační mechanismus tak, jak funguje ve Švýcarsku, je výsledkem 70 let trvajícího (evolučního) procesu.
  4. Důsledky pro společnost jsou dalekosáhlé – když o tom, co je dobré a prospěšné, nerozhodují ti, jimž je dobro prokazováno, ale soudní moc či stát prostřednictvím dotací. Do hry vstupují zcela jiné, než filantropické aspekty – předvolební kampaně, média, neformální vazby na vládní struktury, klientelismus a korupce. V postkomunistické Evropě ani daňové výhody neaktivují donory, filantropické strategie se nemění žádným zásadním způsobem, společenské uznání práce neziskových organizací stoupá jen zvolna.

V čem se naopak země v rámci Evropy shodují, je snaha provést výčet činností či účelů, které je dnes možné za veřejně prospěšné označit. 9915 Při těchto pokusech je však vždy zřejmé, že vzhledem k dynamické povaze sociální reality mohou mít pouze demostrativní povahu; nejlépe o tom svědčí obvykle poslední položka ve výčtu: “jiné”. Neziskové organizace a státní správa se ztrácí ve výčtech, výčet sám je přitom pouze demonstrativní.

Otázky místo závěru

V Evropě existují v zásadě tři způsoby úpravy statusu veřejné prospěšnosti: v daňových zákonech, výčtem právních forem organizací či výčtem činností, které jsou veřejně prospěšné, nebo samostatným zákonem o statusu veřejné prospěšnosti. Česká republika zatím setrvává na pozici vymezení veřejné prospěšnosti podle právní formy organizace. Musí jít o nadaci, nadační fond, občanské sdružení, obecně prospěšnou společnost nebo zařízení církve. Hodlala však jít cestou specifického zákona, který by zpřesnil ustanovení nového občanského zákoníku. – nemělo by to být již podle nové obč. zákoníku?

Představa zákonodárce o potřebě speciálního zákona o veřejné prospěšnosti byla přitom vedena myšlenkou, že neziskový sektor se bude těšit větší podpoře dárců, budou-li se ti moci informovaně rozhodnout, zda podpoří některou organizaci. Proto byl už v roce 2010 na úrovni Rady vlády pro nestátní neziskové organizace připraven věcný záměr příslušného zákona.16 Další kroky však zastavily či zpomalily nejprve námitky Ministerstva financí vůči navrhovaným daňovým úlevám, a potom odpor části neziskových organizací vůči kodifikaci statusu veřejné prospěšnosti. Nový občanský zákoník tak obsahuje pouze velmi obecné formulace, když v pěti ustanoveních zavádí pojem veřejně prospěšná právnická osoba, která v souladu s vůlí zakladatele:

  • provádí vlastní činnost, která přispívá k dosahování obecného blaha,
  • je ovládána bezúhonnými osobami,
  • její majetek pochází z poctivých zdrojů,
  • své jmění využívá hospodárně a k veřejně prospěšnému účelu.17

Nový občanský zákoník u všech typů neziskových organizací pouze předpokládá, že jsou veřejně prospěšné. Ale neříká, co přesně je v jejich činnosti veřejně prospěšné, ani jak se to určí. Vzhledem k nepřijetí speciálního zákona Senátem nemůže být veřejná prospěšnost v legislativní praxi ČR aplikována.

Stávající situace v řešení otázky veřejné prospěšnosti tak vyvolává víc otázek, než zřejmě může vyřešit legislativní zásah. Především se nabízí otázka, zda může být a měla by vůbec být veřejná prospěšnost kodifikována. Viděli jsme, že v západní Evropě, kde existuje nepřerušená tradice filantropických aktivit, to vůbec není nutné. Souvisí to s tím, že pro kodifikaci je nezbytný – byť omezený – konsensus o tom, co je to vlastně veřejná prospěšnost, jak ji vymezit, s jakými benefitiy a povinnostmi ji spojit. Na těchto otázkách se dosud neshodli ani představitelé samotných neziskových organizací. Shoda chybí také napříč státní správou v otázkách udělování a odebírání statusu, v otázce, do jaké míry může status veřejné prospěšnosti sloužit jako základ pro vyměřování daňových slev a do jaké míry bude vstupenkou do klubu státem podporovaných neziskových organizací. Při klesajících státních dotacích do této oblasti může jít o velmi exluzivní klub. A odtud se vynořuje otázka v českém prostředí nadmíru významná: kdo by měl dbát nad dodržováním pravidel při udělování a uplatňování statusu veřejné prospěšnosti? Vždyť praxe z ostatních středoevrospkých zemí, kde touto kompetencí disponují soudy, ukazuje na nespokojenost neziskových organizací s rostoucí mocí soudů.

Je proto na místě znovu se ptát, zda může kodifikace statusu veřejné prospěšnosti napomoci organizacím samotným ve smyslu jejich vnímání ve společnosti a důvěry, které se těší, zda může posílit roli, kterou hrají po stránce sociální i ekonomické, a zda dokáže zvýšit ochotu obyvatelstva – dobrovolně a bez nároku na konkrétní protiplnění – podílet se na jejich podpoře. A konečně, zda může napomoci vlastnímu budování občanské společnosti.

Resume

Studie se zaměřuje na otázku veřejné prospěšnosti. Jde o jeden ze zákonů, které měly doplnit nový občanský zákoník. Ve studii jsou stručně vysvětleny změny, které se dotkonou neziskových organizací v souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku. Prostřednictvím stručného exkurzu do historie je objasněno tradiční pojetí veřejn prospěšnosti v Evropě. V závěrečné kapitole jsou představeny způsoby úpravy veřejné prospěšnosti ve vybraných evropských zemích, přičemž je vzato v úvahu, jak je veřejná prospěšnost definována, jak je legislativně upravena, kdo ji uděluje a kontroluje plnění práv a povinností na straně neziskových organizací. Ukazuje se, že tendence ke kodifikaci veřejné prospěšnosti je typickou pro postkomunistické země, přičemž nejde o kategorii, na které by v těchto zemích panovala shoda.

  1. http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?O=6&T=989 [citováno dne 9.10.2013] []
  2. FRIŠTENSKÁ, H., Nový občanský zákoník a neziskové organizace. E-lerningový učební text projektu Communitas pro praxis. UJEP Ústí na Labem a Nadace VIA, Praha. Dostupný z [Citováno 12.9.2013]. []
  3. Blíže DOLEŽALOVÁ, A., Josef Hlávka, jeho předchůdci a pokračovatelé. Praha: NÚJH, 2013, v tisku. []
  4. Citováno podle ADAMOVÁ, K., Obecné dobré a idea spravedlnosti v českých zemských zřízeních doby předbělohorské. In.: MALÝ,K., PÁNEK,J. (eds.), Vladislavské zřízení zemské a počátky ústavního zřízení v českých zemích (1500-1619). Praha 2001, s.101-108, tady s. 104. []
  5. Tamtéž, s. 107-108. []
  6. První legislativní úpravu veřejné prospěšnosti přinesl ve světovém měřítku anglický zákon z roku 1601 Statute of Charitable Uses. []
  7. Slovník naučný, Praha 1862, s. 223 []
  8. To byl původní obsah pojmu rodinná nadace, později, v 19. století, analogicky firemní nadace, jejíž činnost směřovala k zaměstancům – i bývalým – soukromé firmy. []
  9. Státní nadační úřad schvaloval tzv. nadační listinu, která musela být sepsána ke každé nadaci. Musela obsahovat doslovné znění věnovací listiny, způsob uložení nadačního jmění, principy správy nadace, způsob rozdělování jejích prostředků, ale také prohlášení nadačních orgánů, že budou plnit zakladatelovu vůli a řídit se principy obsaženými v nadační listině. Pokud nebyly určeny zakladatelem, určil je státní nadační úřad. Pokud nadace vznikla jako čistě církevní, spravovala ji církev, přičemž státu náleželo rozhodování o povaze, použití a změně či zrušení nadace. V případě, že zřizovatelem nadace byla země nebo obec, musely tak činit v souladu s obecním zákonem (Zákon obecní ze dne 16. dubna 1864, §34) a zemským zákonem (Instrukce ze 16. února 1851 zem.zák.); v tom případě zřizovatele zastupovala zemská finanční prokuratura. Žádosti o založení nadace či fundace byly osvobozeny od kolků, ale platil se poplatek za přenesení majetku a z dědictví. Blíže k nadační praxi v českých zemích z historického hlediska DOLEŽALOVÁ, A., Josef Hlávka, jeho předchůdci a pokračovatelé. Praha: NÚJH, 2013, v tisku. []
  10. Blíže DOLEŽALOVÁ, A., Josef Hlávka, jeho předchůdci a pokračovatelé. Praha: NÚJH, 2013, v tisku. []
  11. Nadace Zewo vznikla v roce 1934 jako informační středisko. Aby poskytovala bezplatně informace o konkrétních organizacích, požadovala splnění kritéria transparentnosti a prospěšnosti a těm, které podmínky splnily, udělila certifikát. Ty naopak přispívaly na její činnost. Dnes se zabývá pouze monitoringem, na neziskovkách už není finančně závislá. Jejím cílem je posilování transparentnosti neziskových organizací a ochrana soukromých veřejně prospěšných aktivit. Proto upozorňuje na problematické neziskovky, které mohou kazit reputaci celého sektoru a zároveň slouží jako informační centrum pro neziskovky i dárce. Neziskovky si za monitorování ovšem platí, stejně jako za udělení certifikátu veřejné prospěšnosti od Zewo – odměnou je jim např. reklama v tisku zdarma. http://www.zewo.ch/ []
  12. Charity Commission je vládní úřad, nezávislý na jednotlivých ministerstvech, do jehož kompetencí patří registrace charitativních organizací, formuluje všeobecná doporučení pro činnosti neziskových organizací, dohlíží nad jejich transparentností, prošetřuje pochybení v jejich činnosti. Pracuje v součinnosti s jednotlivými ministerstvy, vládou, Parlamentem, neziskovým sektorem i veřejností. Výsledky své činnosti, včetně registrací nových organizací či výsledků kontroly, zveřejňuje. Slouží tak jako nezávislý registr a regulátor charity, která pracuje ve veřejném zájmu. Posiluje důvěryhodnost neziskového sektoru a zároveň jako zastřešující organizace napomáhá propojování neziskových organizací a donorů. http://www.charitycommission.gov.uk []
  13. ENGLAND and WALES. 2012. Council of Foundations. [online]. July 2012. [cit. 2013-01-11]. http://www.usig.org/countryinfo/england.asp. []
  14. V Německu statusu využívá jen omezená část neziskových organizací – celkem 617 tisíc, mezi nimiž je nejvíce spolků (580 000), následují nadace (19 000), společnsoti s ručeím omezeným (9 000) a družstva (8000). []
  15. O sestavení seznamu veřejně prospěšnýck aktivit se pokusila také Evropská unie. Zahrnula amatérský sport, děti a mládež, umění a kulturu, občanská a lidská práva, budování demokracie, boj proti diskriminaci, úsilí o mezinárodní porozumění, vzdělání, náboženství, vědu a výzkum, ochranu kulturního dědictví, ochranu spotřebitele, pomoc při živelných pohromách, ochranu životního prostředí, péči o zdraví, péči o handikepované, boj s chudobou a sociálním vyloučením, péči o imigranty, ochranu zvířat. HOPT, K.; WALZ, R.; VON HIPPEL, T. 2004. The European Foundation – A New Legal Approach. Bertelsmann Stiftung. [online]. 2004.[Citováno14.9.2013]. http://www.bertelsmann-stiftung.de/bst/en/media/xcms_bst_dms_15347__2.pdf. []
  16. Usnesení vlády č. 393/2010, kterým se schvaluje věcný záměr zákona o statusu veřejné prospěšnosti. []
  17. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, §§ 146 – 150. []