Nová institucionální ekonomie jako východisko řešení hospodářsko-politických rozhodování v současnosti (M. Žák)

Teoretická východiska

Vývoj soudobé ekonomické teorie, čerpající zejména z neoklasické teorie, se v současnosti dostává do stále větších těžkostí při vysvětlování probíhajících změn ve společnosti. Jednou z hlavních příčin je určitá uzavřenost hlavního proudu ekonomické teorie, která jakoby nebrala na vědomí dynamický vývoj ostatních společensko-vědních disciplín. Přitom konkrétní tvorba hospodářské politiky vyžaduje jak kvalitní znalosti ekonomické teorie, které se zaměřují na čistě ekonomické příčiny a faktory fungování trhů, tak i znalost ostatních aspektů, které mohou ovlivnit chování jednotlivých aktérů, a tím i výslednou podobu politik i trhů. Převládající mainstreamové teorie nejsou schopny dostatečně vysvětlit odlišnosti mezi teoretickými modely a reálným chodem ekonomik, neboť na ně pohlíží pouze prizmatem čisté ekonomie. Teoretické modely hlavního proudu se nezabývají problematikou rozhodování o výběru konkrétních politik, neanalyzují vlivy na tyto rozhodovací procesy, neřeší motivy, které vedou ke konkrétnímu jednání subjektů, jejich zájmy apod. Jsou to právě tyto, zejména institucionální faktory, které významně ovlivňují výslednou podobu společenské praxe. Obrázek č. 1 se snaží zachytit skutečnost, že zájmy ve společnosti nejsou omezeny jen zájmy ekonomickými, že existuje sféra politiky, kde na základě konsensu dochází z prosazování zájmů a že existuje též sféra kultury tvořící ideje, závisející zejména na osobní svobodě občanů – prosazování zájmů je pak harmonickou součástí vývoje všech sfér společenského života.

V průběhu konce 20. století se začaly v rámci ekonomie formovat teorie stojící mimo hlavní proud – zejména přístupy nové institucionální ekonomie a všech jejích forem a odnoží, přístup teorie veřejné volby, nové politické ekonomie apod., které se zabývají mj. aplikací ekonomické teorie na analýzu „netržního“ rozhodování, zkoumáním vývoje a vlivu politických systémů na vývoj společnosti, pojmenováním zájmů a hledáním mechanismů jejich prosazování. Nová institucionální ekonomie hledá příčiny odlišného vývoje zemí se stejnými výchozími podmínkami, používá historických a komparativních přístupů, snaží se začlenit do svého pohledu právě dříve opomíjené přístupy a pohledy stojící mimo hlavní proud ekonomické teorie. Obrázek č. 2 se pokouší zmapovat právě toto spektrum pohledů.

Obrázek 1: Harmonizace společenských zájmů

Zdroj: N. Acocella, The Foundations of Economic Policy, Cambridge 1998, a J.E. Stieglitz, Ekonomie veřejného sektoru, Praha 1998 (upraveno autorem).

Při hledání odpovědi na příčiny, průběh a popřípadě řešení současné krize z pohledu institucionální ekonomie vycházíme z přesvědčení, že krize jsou nedílnou, spontánní součástí vývoje společnosti a mají ozdravný charakter. Příčiny vzniku však nemusí být nutně jen ekonomické, ale mohou stát i mimo ekonomiku. Přístup nové institucionální ekonomie (NIE) vychází v podstatě z hledání odpovědí na dvě otázky: „Co řeší institucionální ekonomie?“ a „Co jsou vlastně instituce?“ K odpovědi na tu první můžeme citovat zakladatele nové institucionální ekonomie Douglasse C. Northe: „Růst, rozvoj závisí rozhodujícím způsobem na současných platných institucích“,1

což je bráno jako ústřední hypotéza nové institucionální ekonomie, a „možnosti, jak politicky prosadit instituce podporující růst a rozvoj, jsou omezeny kulturním charakterem současné společnosti“.2 Znamená to, že chápeme instituce jako pravidla hry umožňující promítnout zájmy nejen ekonomické, ale i politické a sociální. NIE rozlišuje instituce na formální a neformální. K pochopení tohoto přístupu je třeba si ještě uvědomit, že D. North rozlišuje instituce na formální a neformální. Za formální považuje vše, co je kodifikováno – od Ústavy, přes schválené a platné zákony, až například k programu akademického roku, konference apod., neformální pak vznikají spontánně, historicky, jako například trh, vlastnictví, peníze, jazyk, rodina, zvyky, morálka, etika, konvence, tradice.

Obrázek 2: „Mimo hlavní proud“
graf (1)

První citát vyvolává jednoduché otázky: Opravdu se máme zabývat institucemi? Opravdu instituce za „něco“ mohou? Odpověď nabízí obrázek č. 3, kde na ose X je „Index institucionální kvality“3 vypočítaný z projektu „Governance Matter“ Světové Banky, jako aritmetický průměr hodnot šesti oblastí institucionální kvality4 a na ose Y je HDP na hlavu v USD.

Obrázek 3: Vztah Institucionální kvality zemí a HDP na hlavu v roce 2005

vztah-institucionalni-kvality-zemi

Zdroj - Žák, M., Vymětal, P.: Institucionální aspekty nové komparativní ekonomie: ČR a EU. PE 5/2006.

Odpověď na druhou otázku je obsažena v obrázku č. 1. Při důsledné harmonizaci společenských sil nelze opominout širší „mimoekonomické“ souvislosti a to jak ze sféry kultury, tak i ze sféry politiky. V této souvislosti například Milan Sojka doslova uvádí: „Neoklasická ekonomie se dostává při vysvětlování současného sociálně-ekonomického vývoje do stále větších problémů. Jedním z jejích hlavních nedostatků je ignorování role institucí v sociálně ekonomickém vývoji“.5 To je možno chápat dvojím způsobem: je „mainstream“ v krizi, nebo jde jen o jeho rozšíření ze strany sfér politiky a kultury zmíněného schématu? Nebo vede nutnost dosahování konsensu jako politická realita demokratické společnosti k rozšíření „spektra“ možností hospodářské politiky mimo hlavní proud?6 Nová institucionální ekonomie přináší navíc zcela zásadní a nové pohledy na předpoklady, s nimiž ekonomická teorie středního proudu pracuje. Východiskem je omezená racionalita místo racionality dokonalé a náklady na využití trhů nejsou nulové a nazývají se transakčními náklady.7

K příčinám, ale zejména k důsledkům a řešením současných ekonomických problémů existuje velmi rozsáhlá odborná literatura a její objem neustále narůstá. U některých fakt, zejména týkající se příčin jejího vzniku, panuje poměrně shoda. Při vyjmenování příčin vycházíme z přepisu příspěvků z V. konference Evropského fóra podnikání.8 Velmi obecně shrnuto, lze konstatovat, že oproti dřívějším poklesům došlo ke kombinaci negativních faktorů, vynořil se problém s odhadováním rizika, svou roli hrála i globalizace světové ekonomiky, uvolněná měnová politika USA na přelomu milénia. Mluví se o institucionalizaci morálního hazardu, zkreslování a zatajování údajů účetními a ratingovými agenturami, o selhání regulace, o chamtivosti, o vyvolávání paniky. Vymezují se příčiny ve vztahu selhání trhů či selhání vlád a uvádí se v této souvislosti selhání regulatorní a supervizní. Je pozoruhodné, že se příliš nemluví o spontánnosti vývoje, o objektivních příčinách a vnějších, neovlivnitelných faktorech. Celá diskuze vyznívá ve zjednodušený, ale dosti důležitý závěr. Nejdůležitějším faktorem se stává selhání konkrétních lidí, selhání způsobené nevědomostí, neschopností, nadutostí, chamtivostí apod. – tedy převážně selháním morálním, a morálku, jak již bylo výše řečeno, řadíme k institucím neformálním.

Odpovědí na otázku po příčinách vzniku současné krize můžeme tedy pohledem nové institucionální ekonomie hledat v neformálních institucích, konkrétně v rozchodu ekonomie s etikou, a je v podstatě jedno, co tuto krizi způsobilo, ať už to nazveme nenasytnou hrabivostí, arogancí, okouzlením z dlouhodobé prosperity, podlehnutí skupinovému myšlení a to jak v příčinách (nikoho z nás nenapadlo), tak v reakcích (panika a přehnané reakce). A další a další důvody tak, jak jsou dnes široce prezentovány.

Označíme-li za hlavní důvod současné krize rozchod ekonomie s etikou, pak se nevyhneme pohledu do historie. Spojení ekonomie a etiky je tu přítomno již obrazně řečeno od Adama. Zakladatel moderní politické ekonomie Adam Smith byl totiž profesorem morální filosofie na Universitě v Glasgowě a napsal kromě proslulého „Bohatství národů“ také „Teorii mravních citů“. Adam Smith pokládal sledování vlastního prospěchu nejen za racionální, ale také, z morálního hlediska, za ctnost. Ctnost doplněnou úctou ke spravedlnosti.

Absence etiky v současné hospodářské politice na všech rozhodovacích úrovních ve světové ekonomice má pro českou zkušenost ještě jeden, vpravdě bolestný dopad. Tím je rozčarování z toho, že brzo poté, co jsme se pracně zbavili „východní“ morálky, přichází krize morálky ze zemí, k nimž jsme po osvobození ze sovětského vazalství až nekriticky vzhlíželi.

Hodnocení institucionální kvality jako základ

Otázka zní, zda vůbec a popřípadě jaká řešení a východiska nabízí, nebo může nabídnout, nová institucionální ekonomie. A pokud ano, jak tyto změny v oblasti kvality institucionálního prostředí měřit. V první řadě se tedy pokusme odpovědět na otázku srovnávání, v lepším případě i měřitelnosti kvality institucionálního prostředí. Touto problematikou se zabývá komparativní ekonomie, která je pokládána za součást nové institucionální ekonomie. Je to právě komparativní ekonomie, která pro srovnávání institucionálního rámce jednotlivých ekonomik využívá stále více se rozšiřující nabídku ukazatelů institucionální kvality. Měření institucionální kvality je tak v poslední době věnována značná pozornost. Kvalitní instituce, které podporují účast obyvatel na veřejných diskusích a rozhodování, umožňují občanům konat racionální a informovanou volbu v oblastech veřejných služeb, jako jsou zdravotnictví, vzdělávání, životní prostředí, práva a občanské povinnosti, a tím zvyšují kvalitu života bez ohledu na to, zda občané svého práva účastnit se využijí či nikoliv. Kvalitní instituce rovněž napomáhají formování nejen hospodářské politiky v celé její šíři, ale působí i na hodnoty, morálku, občanskou společnost v dané zemi. Vyspělost institucí dané země má vliv na vytváření jejích legislativních záruk, implementaci zákonů či svobodu názoru na politickou situaci. Legislativní záruky stejně jako svoboda projevu mají vnitřní a instrumentální hodnotu, které zvyšují kvalitu života.

Hodnocení institucionální kvality přináší jeden závažný problém do ekonomické analýzy a tou je rostoucí využívání tak zvaných měkkých dat (viz Box 1), která jsou většinou založena na expertních šetřeních, ale nejen to. Při využívání měkkých dat je proto nutno mít na paměti, že expertní hodnocení jsou k měření čestného a adekvátního fungování institucí nedostačující. Efektivní fungování institucí ovlivňuje především občany daného státu, je tedy nutné zjišťovat právě u nich vnímání fungování institucí a provádět průzkumy i mezi nimi. Při měření kvality institucí je zároveň zapotřebí dbát na charakteristiky různých skupin obyvatel, jelikož uplatňování práva a vnímání kvality institucí se systematicky liší v závislosti na těchto charakteristikách. Například mladší, méně vzdělaná skupina obyvatel s nízkými příjmy se dle výzkumů méně účastní voleb. V neposlední řadě je nutné zajistit udržitelnost efektivních institucí pro další generace.

Ještě jedna poznámka ke komparativní ekonomii. Komparativní ekonomie jako součást nové institucionální ekonomie se původně zabývala srovnáním dvou ideově nesmiřitelných systémů – kapitalistické tržní ekonomiky a centrálně plánované ekonomiky socialistické. Po kolapsu komunismu se orientovala nejdříve na srovnávání mezi USA a Japonskem (inspirace pro Lisabonskou strategii), v posledním desetiletí na hodnocení různých typů (modelů) kapitalistické ekonomiky,9 kde nedílnou součástí je právě hodnocení institucionální kvality. V nové komparativní ekonomii se porovnávání institucionálního prostředí opírá o definování institucionálních charakteristik společnosti nejen v oblasti politické a ekonomické, ale také u charakteru vládnutí a tvorby legislativy.

BOX 1 – Problematika měkkých dat

Tvrdá data je označení, které se týká většiny exaktně měřitelných jevů a dat. Většinou jsou označována za data kvantifikovatelná, přesná, testovatelná, jejich soubory vytvářejí statistiky nebo datové soubory např. rozpočty, počet obsloužených klientů apod. či výkonová data jako náklady, výnosy, nejrůznější poměrové ukazatele. Ta jsou většinou zjišťována v pravidelných intervalech, s ustálenou, standardizovanou a mezinárodně uznanou metodologií, jsou dodávána s určitým zpožděním a reflektují minulou výkonnost. Jsou často označována za fakta, tj. za uchopitelný popis reality. Proto bývají označována za data objektivní – velmi často jsou považována za jednoznačná, nezpochybnitelná, vyvozená z určitých ustálených vzorců a kategorií, pozorovatelná objektivním způsobem a jejich největší výhodou je možnost vyjádřit je určitými čísly.

Měkká data naopak označují skupinu dat obtížně měřitelných a uchopitelných za pomoci standardních postupů. Nejčastěji jsou zjišťována pomocí dotazníkového šetření, konzultací, rozhovorů, jsou spíše kvalitativního charakteru a popisují chování, vnímání nebo postoje. Odrážejí v sobě nejen minulé zkušenosti, ale také určitá očekávání do budoucnosti. Navíc, jejich přednost spočívá v tom, že jsou relativně rychle zjistitelná a mohou obsahovat minimální zpoždění. I když jsou obtížně měřitelná a podléhají subjektivnímu názoru a náladám, mohou být užitečná v tom smyslu, že pomáhají uchopit a lépe vysvětlit složitou realitu v širším než ekonomickém pohledu. Velké otazníky jsou ale nejen v jejich zjišťování, ale také v jejich interpretačních možnostech (viz níže).

Vedle uvedených základních rozdílů je možné zmínit ještě další – zatímco tvrdá data jsou „inženýrským“, přírodovědným modelem zkoumání, měkká data spíše souvisejí s psycho-sociálními metodami zkoumání a humanitními a sociálně-vědními modely, vycházejícími z rozdílného způsobu ovládání jevů (mechanicky vs. nemechanicky). Zatímco tvrdá data bývají považována za jednorozměrná a odrážející pouze jistý aspekt reality, kdy je v důsledku kauzální analýzy možné víceméně jasně určit příčiny a následky, měkká data jsou širší, vícerozměrná a zahrnují v sobě velmi obtížně od sebe oddělitelné jevy a charakteristiky. Z toho důvodu jsou pro popis komplexních jevů velmi často používána právě měkká data, i když je otázka, jestli nakonec nepopisují nepopsatelné.

Jaké problémy s sebou ale měkká data přinášejí?

1/ Jedná se o subjektivní data, jejichž vnímání může být zkresleno vlivem odlišných perceptivních schopností jednotlivých lidí a expertů, velkou úlohu na zkreslení mohou mít i média a medializace některých problémů (korupčních kauz, pesimismu podnikatelů, pokroku v racionalizaci veřejné správy atp.), které mohou způsobit nepatřičné zviditelnění a od toho také odvozené, neúměrné hodnocení, včetně vytváření nálady ve společnosti.

2/ Existují studie ukazující, že k jistému zkreslení dochází také podle toho, v jakých zemích k hodnocení dochází – k určitému nadhodnocení dochází v zemích s vyšší životní úrovní, naopak v zemích chudších je podobný problém hodnocen velmi kriticky.

3/ Pokud daný ukazatel hodnotí více mezinárodních agentur, neexistuje jednotná definice ukazatele a ani většinou jednotná metodologie. Jinak řečeno, i když se pokouší hodnotit stejný problém, výsledky mohou být rozdílné a mezi sebou neporovnatelné (jiná definice problému, jiné subukazatele, jiní respondenti, jiné otázky a jiné škály hodnocení). Zmírnit tyto rozdíly lze částečně tím, že k hodnocení se používají experti.

4/ Platí, že i hodnocení experty má své neduhy. Experti hodnotí na základě svých, převážně bohatých znalostí a zkušeností, což ovšem samozřejmě nemusí znamenat, že nedochází ke kulturním zkreslením a konfliktům. Každé subjektivní hodnocení znamená, že se hodnotí pocitově, bezprostředně, protože se nepředpokládá, že by daný problém musel být nějak podrobněji a hlouběji studován, navíc respondenti jsou většinou zástupci středního nebo vrcholného managementu, kteří se jednotlivým subindexům kompozitních ukazatelů nevěnují prioritně a navíc leckde vytvářené expertní týmy mohou být rozdílně velké a nehomogenní.

5/ K hodnocení se používají nejčastěji dotazníky a rozhovory, které předkládají určitou škálu hodnocení a pohledu na problém mnohdy v nepříliš širokém rozsahu dotazů s relativně limitovaným časem na odpověď a i samotné sestavení dotazníku může předem determinovat určité odpovědi a hodnocení.

6/ Výsledné ukazatele jsou většinou bezrozměrné, umožňující sestavit pouze pořadí zemí. Jakékoliv malé změny mohou tak ovlivnit pořadí a umístění v těchto žebříčcích, navíc přesnost jednotlivých dat (měřená například standardní odchylkou a rozptylem) není příliš vysoká a jejich ověřitelnost je velmi problematická.

7/ Posledním problémem je neustálená metodologie v dlouhých časových srovnáních, která se sice postupně zpřesňuje a zkvalitňuje, ale v konečných důsledcích to přece jen vyvolává určitou nedůvěru o porovnatelnosti v delších časových úsecích.

Výše uvedený výčet by však neměl bránit pozitivním informacím, která měkká data přinášejí. I přes řadu problémů jejich obliba neustále roste, a to zejména u agentur, které vytvářejí kompozitní ukazatele a žebříčky zemí v oblastech kvality života mimo hlavní proud ekonomické teorie. Měkká data se v posledních dvaceti letech z okrajových ukazatelů stala zcela rovnocennými partnery dat tvrdých, slouží jak k vysvětlení a dokreslení tvrdých dat, tak i k charakteristikám mimo schopnost zachycení tvrdými daty. Podíl měkkých dat se u řady kompozitních indexů pohybuje kolem  jedné poloviny.

Časové souvislosti institucionálních změn

Institucionální řešení je odvislé na časových možnostech a na souvislostech uskutečňovaných institucionálních změn, jak je zobrazeno na obrázku č. 4. S ohledem na časové souvislosti se z hlediska přítomnosti dostáváme k přesvědčení, že v krátkém období je výhodné věřit spontánním tržním silám a dlouhodobě se máme snažit o nápravu institucí. Tuto skutečnost můžeme dokumentovat i na nejznámější institucionální analýze, kterou provádí Světová banka v rámci projektu „Governance Matters“ (GM) od roku 1996, původně v pravidelných dvouletých intervalech, od roku 2002 každoročně. Při hodnocení kvality správy jsou použity tři dvojice agregovaných ukazatelů, které zahrnují 310 dílčích ukazatelů z celkem 35 zdrojů od 33 organizací s mezinárodní působností. Do srovnání je aktuálně (v roce 2009) zahrnuto 212 zemí. Při interpretaci dat ve srovnání v čase i mezi zeměmi je však nutno zohlednit skutečnost, že jejich zdrojem jsou ve většině případů měkká data (široké spektrum zdrojů). Každý ze šesti agregovaných ukazatelů nabývá normalizovaných hodnot v intervalu od -2,5 (nejhorší výsledek) do +2,5 (nejlepší výsledek).

Obrázek 4: Hierarchie institucionálních změn v čase

Časový horizont Efekt Příklady
1. přítomnost Přizpůsobení cenám Alokační pravidla
2. 1-10 let Tvorba organizací Smluvní agenda
3. 10- 100 let Definování

Institucionálního prostředí

Právní systém včetně ochrany

vlastnických práv

4. Více jak 100 let Způsoby chování Tradice, reputace, čest

Zdroj – Williamson, O.E.: The New Institutional Economic: Taking Stocks, Loking Ahead, JEL 3/2000.

První dvojice ukazatelů kvality správy hodnotí kvalitu politického procesu a zahrnuje hlediska rozsahu demokracie a politické stability. Rozsah demokracie je posuzován podle základních charakteristik politického procesu (včetně vynutitelnosti zodpovědnosti orgánů veřejné moci), občanských svobod a politických práv a nezávislosti médií. Ukazatel politické stability, resp. politické nestability a násilí vyjadřuje pravděpodobnost destabilizace vládní moci či jejího svržení, včetně hrozby terorismu. Druhá dvojice ukazatelů kvality správy hodnotí efektivnost vládních politik a zahrnuje hlediska výkonnosti vlády a regulační kvality. Výkonnost vlády je hodnocena podle předpokladů pro formulaci a realizaci odpovídajících politik. Tyto předpoklady zahrnují kvalitu poskytování veřejných služeb, kvalitu byrokracie, kompetentnost úředníků, nezávislost úřadů na politických tlacích a důvěryhodnost vlády. Regulační kvalita, resp. regulační břemeno hodnotí vlastní politiky z hlediska zásahů narušujících funkčnost trhů (regulace cen, neadekvátní bankovní dohled) a z hlediska nadměrné regulace v oblasti zahraničního obchodu a podnikání. Třetí dvojice ukazatelů kvality správy hodnotí kvalitu institucionálních interakcí, a to podle hledisek právního řádu a kontroly korupce. Kvalita právního řádu je hodnocena podle důvěry ve společenská pravidla a podle míry jejich respektování. Tento ukazatel vyjadřuje vnímání výskytu násilné i nenásilné kriminality, účinnost a předvídatelnost soudních rozhodnutí a vynutitelnost smluv. Poslední ukazatel měří vnímání korupce, definované jako využití veřejné moci k získání soukromého užitku. Přítomnost korupce je obvykle projevem nedostatečného respektu korumpujícího (soukromé osoby) a korumpovaného (obvykle úředníka) vůči stanoveným pravidlům. Na obrázku č. 5 jsou zobrazena poslední dostupná data souhrnného indexu kvality správy projektu „Governance Matters“ pro země EU-27, která ukazují rozdílnost institucionální kvality mezi jednotlivými zeměmi (a zároveň mohou sloužit k diskuzi o modelech kapitalismu), na obrázku č. 6 je pak uveden vývoj jednotlivých komponent pro ČR.

Na obrázku č. 5 uvedené souhrnné údaje o kvalitě správy, vypočítané jako prostý aritmetický průměr z výše uvedených šesti složek institucionální kvality, ukazují výrazný rozdíl mezi zeměmi EU-15 a EU-12. Vzhledem k výše uvedeným časovým souvislostem institucionál- ních změn se ani nedá předpokládat, že by se krizový vývoj a reakce na něj v oblasti vývoje institucí mohl objevit v hodnocení institucionální kvality dříve než za pár let. Z analytického hlediska zde platí, že v krátkém období se z krize mohou „těšit“ experti na makroekonomickou analýzu, a až v dlouhém období institucionální ekonomové. Následující obrázek č. 6 ukazuje vývoj jednotlivých složek souhrnného indexu pro Českou republiku, kde kromě dlouhodobě známého a kritizovaného korupčního prostředí s nejhorším možným hodnocením ze všech složek je zarážející skutečnost, že vývoj i ostatních složek indexu institucionální kvality v podstatě stagnuje – což by u země snažící se dohnat vyspělé evropské země být nemělo.

Obrázek 5: Souhrnný index kvality správy GM (r. 2008)
souhrny-index-kvality-spravy-gm

Obrázek 6: Složky indexu kvality správy ČR
slozky-indexu-kvality-spravy-v-cr

Význam institucionálních příčin současné krize

Ptáme-li se po důvodu, proč současná krize vznikla, hledejme odpověď, jak již bylo uvedeno výše, v neformálních institucích, konkrétně v rozchodu ekonomie s etikou. Je v podstatě jedno, co tuto krizi způsobilo, ať už to nazveme nenasytnou hrabivostí, arogancí, okouzlením z dlouhodobé prosperity, podlehnutí skupinovému myšlení, a to jak v příčinách – „nikoho z nás to nenapadlo“ a „příliš jsme uvěřili vlastní dokonalosti“, tak v reakcích – „zbytečná panika“ a „přehnané reakce“, abychom jmenovali alespoň nejfrekventovanější vysvětlení (omluvy?). Následující dva obrázky (7 a 8) poukazují na varovnou skutečnost, že selhání institucí se projevuje mnohem hůře než vnější šok. Vzpomeňme jen na reakci na teroristické útoky ze září 2001 – média se předháněla v hodnocení dopadů do ekonomiky titulky typu „Den, kdy se změnil svět“, většina analytiků prorokovala, že nic již nebude tak jako dřív, a přitom spontánní přizpůsobování ekonomiky proběhlo poměrně rychle a pokles ani nebyl tak výrazný. Obrázek č. 8, který srovnává teroristický útok s pádem společnosti ENRON, který byl jednoznačně způsobem morálním selháním, vypovídá jednoznačně.

Samozřejmě jsme si vědomi, lidově řečeno, „že jedna vlašťovka jaro nedělá“. Srovnání může být zavádějící a údaje je nutno chápat jen jako ilustrativní. Ale principiální problém morálního selhání to ilustruje podle našeho názoru velmi srozumitelně. V současné krizi neselhávaly trhy, selhávali lidé, ať už v účetních firmách, ratingových agenturách, vládách, bankovním sektoru – jedná se o globální krizi důvěry, důvěryhodnosti, morálky.

Nové nástroje nebo poselství pro hospodářskou politiku?

Otázka zní, jak dál, jaká řešení a východiska nabízí, nebo může nabídnout, nová institucionální ekonomie. Jeden dílčí závěr, že institucionální řešení je odvislé na časových možnostech, již byl uveden výše. Podívejme se nyní na možnosti institucionálních změn v delším časovém horizontu. Za již vysloveného předpokladu, že v krátkém období je výhodné věřit spontánním tržním silám, nás zajímají dva následné hierarchické stupně časové škály změny institucí: tvorba organizací a definování právního prostředí s tím, že oba tyto kroky vedou dlouhodobě ke změnám v chování. Za základ další diskuze použijeme výčet hospodářsko-politických doporučení použitých Stefanem Voigtem v knize „Institucionální ekonomie ekonomie“10 – viz box 2. Autor tento výčet komentuje mimo jiné slovy: „Ukazuje nám, jaká opatření by politici implementovali, kdyby jednali v podmínkách odpovídajících danému omezení. Tento přístup lze proto použít i jako východisko k přemýšlení o jiných, lepších omezeních, s jejichž pomocí může být chování politiků usměrňováno“.11 V dalším textu využijeme „nabídku“ autora a pokusíme se na základě jeho výčtu diskutovat odlišnosti přístupu NIE od mainstreaemu.

Obrázek 7 – Vývoj Dow-Jones Index 2000 – 2007

vyvoj-dow-jones-index-2000-2007

Pramen : Sedláček T. : PPP z přednášky na VŠEM, www.vsem.cz , staženo 10.12.2009.

Obrázek 8: Dopady šoků na vývoj DJI

Pramen : Sedláček T. : PPP z přednášky na VŠEM, www.vsem.cz , staženo 10.12.2009.

Pramen : Sedláček T. : PPP z přednášky na VŠEM, www.vsem.cz , staženo 10.12.2009.

Box 2 – Hospodářsko-politické rady: Tradiční (naivní) přístup

  1. Usilovat o pouhé zlepšení fyzického a lidského kapitálu je nedostatečné. Minimálně stejně důležité je ustanovit instituce, jež usnadňují hospodářský růst.
  2. Změna institucí by měla být výjimkou, nikoli pravidlem.
  3. Vlády by měly zavádět jen takovou institucionální změnu, k níž se mohou věrohodně zavázat.
  4. Při reformě externích institucí by měly být platné interní instituce explicitně zohledněny.
  5. Měla by existovat snaha identifikovat dosud nevyužitý produktivní potenciál interních institucí a pomoci soukromým aktérům k jeho využití.
  6. Při snaze realizovat institucionální změnu cestou deregulace je smysluplné zavádět rozsáhlé balíčky souběžně, aby aktéři, kteří ve svých vlastních odvětvích deregulací ztrácejí, dostali šanci polepšit si v jiných odvětvích.
  7. Porovnávat by se měly pouze realizovatelné možnosti jednání a náklady nových institucí.

Hospodářsko-politické rady – diskuse

Základem následné diskuze k jednotlivým krokům hospodářské politiky je rozšiřující pohled na realitu, který zprostředkovává nová institucionální ekonomie v podobě, kterou ilustruje obrázek č. 9. Pro začátek můžeme zjednodušeně konstatovat dvě východiska. To první spočívá v rozšíření pohledu o občanský sektor. Toto rozšíření umožňuje stanovit (nebo lépe vymezit) hranice nejen mezi ziskovým a neziskovým sektorem, ale i hranice mezi veřejným a soukromým sektorem a zejména odlišit formální a neformální sektor s tím, že jednotlivé naznačené hranice nejsou nehybné, naopak, v závislosti na modelu společnosti se posouvají. Tím druhým, z prvního vyplývající, je konstatování, že dosavadní diskuze o modelech společnosti se soustředila převážně na vztah státu a trhu, zaměřila se na poměr mezi ziskovým a neziskovým sektorem, kde liberální řešení prosazovala méně zásahů státu do tržních struktur a koncept „státu blahobytu“ naopak. Na straně občanů tak existují dvě omezení – rostoucí velikost veřejného sektoru omezuje soukromé aktivity v konečných důsledcích až ke komunistické společnosti, nedostatečný formální sektor vede k anarchii. Shrneme-li problémy vznikající posunem hranic, můžeme konstatovat, že nedostatek formálních pravidel vytváří prostor pro šedou i černou ekonomiku, nedostatečný ziskový sektor vytváří panství byrokratického aparátu a vede k vydírání veřejných rozpočtů a konečně hranice mezi veřejným a soukromým sektorem je hranicí nejen státního paternalismu, ale i prostorem pro kantismus, úplatkářství a korupci, přičemž platí, že za nastavení všech tří hranic je odpovědný stát.

Obrázek 9: Vztah trhu, státu a občanské společnosti

vztah-trhu-statu-a-obcanske-spolecnosti

1. Usilovat o pouhé zlepšení fyzického a lidského kapitálu je nedostatečné. Minimálně stejně důležité je ustanovit instituce, jež usnadňují hospodářský růst.

Konkrétní hospodářská politika je závislá na institucionálním prostředí a jen v souladu s ním může být účinná. Při tomto konstatování vycházíme z jednoduchého výše uvedeného tvrzení, že „instituce za něco mohou“. Realizace však naráží na nejméně dva stěžejní problémy – tím prvním jsou časové možnosti změn s ohledem na politický cyklus a schopnost politiků a byrokracie rozpoznat nutnost změny (informační asymetrie), tím druhým je role občanských institucí působících na zlepšení produktivních schopností občanů – změny v modernizaci technologií nestačí (E.Ostromová).

2. Změna institucí by měla být výjimkou, nikoli pravidlem.

V diskuzi na toto doporučení se nelze vyhnout širším institucionálním souvislostem. Jakákoliv institucionální změna by totiž měla být v souladu s kolektivním vědomím či společností vnímanými hodnotami, z čehož vyplývá, že se změnou institucí by se měla měnit i organizační struktura. Současná politika však nabízí takovou škálu možných ovlivňování a možností prosazování vlastních zájmů zájmovými skupinami, že každá diskuze o změně institucí vždy vyvolává otázku: „Komu to slouží?“ Pro ekonomy a politiky není opravdu problém změnit pouze instituce, bez ohledu na kolektivní vědomí či společenské hodnoty. Role občanského sektoru tkví v tom, že umožňuje, přihlášením se ke změnám, vytvářet pozitivní očekávání a tím odstraňovat prvky nejistoty, které každá změna logicky přináší.

3. Vlády by měly zavádět jen takovou institucionální změnu, k níž se mohou věrohodně zavázat.

4. Při reformě externích institucí by měly být platné interní instituce explicitně zohledněny.

Oba body spolu úzce souvisí, a proto o nich pojednejme společně. Výchozím bodem rozhodování o institucionálních změnách jsou v NIE transakční náklady a jejich výše. Jakákoliv institucionální změna tyto náklady zvyšuje již při její přípravě, bez ohledu na to, zda změna přispěje ke zlepšení podmínek ve společnosti. Tyto náklady porostou, pokud externí instituce nejsou obecně přijímány institucemi interními. Z toho pak v zájmu uvažovaných institucionálních změn hovoříme o požadavku kompatibility interních a externích institucí a to buď okamžitě (není mezi nimi rozpor), nebo dlouhodobě, kde neřešitelný nesoulad může vést až politické neprůchodnosti, nestabilitě či nenávratnému selhání – příkladem za všechny může být nesoulad (nebo reformulace) cílů tzv. Washingtonského konsensu I. a II. Neznamená to ovšem, že by se vlády neměly snažit o změnu interních institucí. Zde se dostáváme k problematice velikosti a rozsahu institucionální změny. Jiná bude situace při revolučních změnách typu kolapsu komunismu počátkem devadesátých let, kdy stávající politické instituce nebylo možno zachovat, ale některé ekonomické, sociální a legislativní změny nebyly ani nastartovány, anebo ani dokončeny dodnes (deregulace nájemného, důchodová reforma, pravidla pro fiskální konsolidaci apod.). Druhou stranou problému jsou samotné institucionální změny v procesu transformace, kde za jednoduchý případ lze použít rozdílný vývoj v České a Slovenské republice z hlediska uskutečněných reforem s ohledem na dosažení společenského konsensu a politickou průchodnost. Z toho pak vyplývá doporučení číslo 5.

5. Měla by existovat snaha identifikovat dosud nevyužitý produktivní potenciál interních institucí a pomoci soukromým aktérům jako katalyzátor k jeho využití.

6. Při snaze realizovat institucionální změnu cestou deregulace je smysluplné zavádět rozsáhlé balíčky souběžně, aby aktéři, kteří ve svých vlastních odvětvích deregulací ztrácejí, dostali šanci polepšit si v jiných odvětvích.

Při formulaci tohoto doporučení vychází autor z analýzy reforem provedených sirem Rogerem Douglasem na Novém Zélandě koncem minulého století a proto se tak výrazně zabývá deregulací, zjednodušeně můžeme říci „deregulační (ne)rovnováhou“. V současné době řešíme v souvislosti s krizovým vývojem jiný problém – otázky míry regulace, tedy vlastně „regulační rovnováhu“. Vycházíme z předpokladu, že institucionální změny jsou spojeny s transakčními náklady a nejsou realizovatelné v krátkém období (za které v této souvislosti můžeme považovat i délku jednoho volebního cyklu). Navíc by připravované změny měly zohlednit i možnosti selhání státu a projevy očekávání soukromého sektoru. Existence očekávání by měla vést tvůrce ekonomické politiky k poznání, že soukromý sektor podniká kroky v souladu se svými očekáváními a nastoluje tak jednoduchou potřebu sekvence kroků typu: když A, tak i B. Jsou–li dnes přijatá regulační opatření v mnoha případech převážně politickým a méně již ryze ekonomickým rozhodnutím, jsou tím nutně krátkodobá a mnohdy populistická. Těžko se v současné době podaří vymyslet a politicky prosadit lepší regulaci, nehledě na fakt, že příští krize se zrodí s velkou pravděpodobností ze zcela jiných příčin a podmínek. Požadavek na zvýšení státní regulace se jeví jako příprava na válku již prohranou a naráží rovněž na existenci tzv. regulačního cyklu, který můžeme formulovat asi takto: politická poptávka po regulaci trhů je nejsilnější v době hospodářské krize a nejslabší v době konjunktury. Z čehož plyne, že regulace paradoxně zesiluje projevy hospodářského cyklu namísto toho, aby je tlumila. Navíc pouhé přesunutí fungujícího nástroje hospodářské politiky z jedné země do jiné se díky odlišným institucionálním podmínkám může ukázat jako kontraproduktivní. A v oblasti regulací to vzhledem k uvedeným faktům platí dvojnásob.

7. Porovnávat by se měly pouze realizovatelné možnosti jednání a náklady nových institucí.

Doporučení vychází z poznání, že neexistují žádné dokonalé alokační a koordinační mechanismy a postupy. Sice existuje jistá setrvačnost institucí v závislosti na minulosti (path dependency), ale také selhání státu a zejména selhání předpovědí. To vede v konečných důsledcích k důraznému varování – transakční náklady nelze přehlížet – jejich existence je takřka jedinou jistotou při pohledu do budoucnosti.

Závěry

  • Základní příčinou vzniku současné krize je rozchod mezi etikou a ekonomií.
  • Vlády by měly být obezřetné při výběru nástrojů řešení krize, zejména v oblasti regulace.
  • Odeznění krize by mělo přinést návrat důvěry v trhy, větší ekonomickou svobodu, obnovení sepjetí etiky s ekonomikou a doufejme i zvýšení obezřetnosti ve vládních výdajích.
  • Ekonomie by se měla čím dál tím víc obracet k příbuzným vědeckým disciplinám.
  1. D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press 1990, str 5. []
  2. Tamt., str. 7. []
  3. Podrobněji viz Ročenka konkurenceschopnosti České republiky 2007-2008, Linde Praha 2009, str. 87. []
  4. Oblastmi institucionální kvality jsou: demokracie, politická stabilita, výkonnost vlády, kontrola korupce, kvalita regulace a právní řád. []
  5. M. Sojka, „Stane se institucionální ekonomie paradigmatem 21. století?“, in: Politická ekonomie, 2009, č. 3. []
  6. S lehce provokativním vysvětlením přichází například Martin Gregor: „Profesionální ekonom bývá pravidelně zaskočen neustálou proměnlivostí hospodářské politiky a kreativitou jejích tvůrců. Hledá klíč k pochopení, odkud se dané politiky berou, jak je možné, že přežívají po dlouhou dobu a proč naopak jiné politiky nezískají podporu politické reprezentace a voličů“. Rozšíření pohledů tak paradoxně vede ke skutečnosti, že politikům se tak dostává více možností a tím je možnost jejich selhání větší. Gregor dále dodává, že při hledání odpovědi se ekonom často dočká odpovědi, že v dané zemi existuje historicky či kulturně daný sociálně-politický systém či model, který určuje, jaká politika bude přijata. Označit jev za historicky a kulturně podmíněný je ale mnohdy alibi, nepřímo konstatující neznalost konkrétních mechanismů. (M. Gregor: interní materiál FSV). []
  7. Koncept omezené racionality zavedl do ekonomie Herbert Simon v roce 1955 v článku: „A behavioral Model of Rational Choice“, pojem transakční náklady formuloval Ronald H. Coase v roce 1937 v článku: „The Nature of the Firm“. []
  8. „Příčiny, důsledky a řešení finanční a ekonomické krize“: Záznam příspěvků z konference pořádané v PS PČR dne 23. září 2009, NEWTON College, a.s. []
  9. V rámci komparativní ekonomie existuje určitá shoda v tom, že existují různé druhy a systémy kapitalismu. Např. Aiginger (2006) vymezuje modely kapitalistické ekonomiky, v evropském kontextu, takto – Tržní ekonomiky (anglosaský model): Irsko, Lucembursko, Velká Británie; Sociálně demokratické ekonomiky: Dánsko, Finsko, Švédsko, Nizozemsko; Evropský kontinentální kapitalismus: Belgie, Francie, Německo, Rakousko, Itálie; Jihoevropský (středomořský) kapitalismus: Portugalsko, Řecko, Španělsko; Dohánějící (catching up) země: Česká republika, Maďarsko. []
  10. S. Voigt, Institucionální ekonomie , Alfa Praha 2009, str. 188 -192. []
  11. Tamt., str. 188. []